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统一市场监督管理行政许可程序

完善市场监督管理许可规则

——《市场监督管理行政许可程序暂行规定》解读

2019-09-12 10:10     来源:梧州市食品药品监督管理局
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近日,市场监管总局第16号令公布了《市场监督管理行政许可程序暂行规定》(以下简称《规定》)。《规定》作为一部规范所有市场监督管理(包括药品、知识产权)行政许可事项的程序性规章,通过一般性、通用性的程序规范,将进一步促使市场监督管理各项行政许可有统一的基本规则可循,为市场监管全链条监管提供支撑,形成监管闭环。

一、立法主要原则

统一市场监督管理行政许可程序,规范市场监督管理行政许可,是市场监管总局成立后亟需解决的重要问题之一,关系各类市场主体的切身权益。在《规定》的制定过程中,主要遵循以下原则:

一是坚持统分结合原则。市场监督管理部门所实施的行政许可事项涉及市场主体准入、产品准入等多个业务领域。统是指统一市场监督管理行政许可程序,即通过制定一部适用于所有市场监督管理行政许可事项的程序性规章,作为规范市场监督管理许可的通用规则。分是指兼顾各业务条线许可的特殊性,即对于规章个别条款规定确实难以适用于相关行政许可事项的,《规定》作了相应的技术处理,通过设置其在个别条款中的适用例外,满足各业务条线的实际需求。

二是坚持改革与传承的原则。当前,根据进一步深化“放管服”等有关改革要求,各地不断推出与行政许可相关的改革措施,如“告知承诺”“最多跑一次”“不见面审批”等,其核心目的在于简化行政许可流程、便利行政许可工作。经过多年行政许可工作实践,市场监督管理部门已经积累并总结出一些比较行之有效的经验和做法。通过对这些经验和做法以立法方式加以制度化、规范化,可以更好地指导行政许可实践,以进一步提升市场监督管理部门在行政许可工作方面依法行政的能力和水平。

三是坚持理论与实践相结合原则。《中华人民共和国行政许可法》发布至今已近二十年,该法主要围绕着行政许可的设定、实施主体、准入程序等作了规定,对于近年来在行政许可具体实践中社会公众普遍关注的退出程序等,规定还不够细致。《规定》在符合《中华人民共和国行政许可法》等法律、行政法规规定的基础上,对行政许可的申请、受理、审查、决定环节作了进一步细化,补充有关行政许可听证、网上审批以及电子证照等内容,增强可操作性。同时,对实践中迫切需要的行政许可的退出程序,在厘清各类退出制度之间关系的基础上,进一步完善行政许可撤回、撤销、注销的相关要求,避免执法活动中的混用。

二、完善行政许可程序

《规定》作为规范市场监督管理行政许可程序的部门规章,明确规定市场监督管理部门、药品监督管理部门和知识产权行政部门实施行政许可,适用本规定,并结合实践需要,对行政许可程序作了细化完善。

(一)细化行政许可准入程序

《规定》在《中华人民共和国行政许可法》规定的基础上,对行政许可的申请、受理、审查、决定环节的实施程序作了细化规定。

一是细化申请方式。《规定》对线上线下申请方式进行统一规定,明确申请人可以到市场监督管理部门行政许可受理窗口提出申请,也可以通过信函、传真、电子邮件或者电子政务平台提出申请。同时,《规定》还针对不同的申请方式,明确相应的申请材料收到时间,以便在后续行政许可工作中能够更加准确清晰地计算相应的行政许可时限。

二是完善受理工作有关规定。《规定》补充了对申请材料的更正和一次补正告知有关要求,特别是结合基层存在的有关一次补正告知的问题和困惑,明确申请人无正当理由逾期不予补正的,视为放弃行政许可申请,市场监督管理部门无需再作出不予受理的决定。

三是规范审查决定环节。市场监督管理行政许可工作的技术性普遍比较强,大多需要依靠相应的技术机构及其人员来实施有关技术审查。对于技术审查工作中存在的问题,《规定》对相应技术审查工作及其程序作了细化,以进一步规范行政许可工作中的相关技术审查活动。

(二)补充行政许可退出程序

 

《规定》在立法权限范围内结合工作实际需要,对行政许可的退出程序作了相应的补充完善。

一是细化撤回程序。针对行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化两种情形的不同特点,《规定》分别设定了不同的撤回程序。对于第一种撤回情形,即基于法律、法规、规章修改或者废止而需要撤回的,由于法律、法规、规章的适用范围具有普遍性、广泛性,从公平的角度考量,此类撤回需要同等适用于所有基于法律、法规、规章而取得的行政许可。因此,《规定》明确规定对于此类事项的撤回,由立法机关所在地市场监督管理部门在其辖区内发布撤回公告,并由发证机关按照公告要求予以撤回。对于第二种撤回情形,即基于行政许可所依据的客观情况发生重大变化而需要撤回的,则规定由发证机关对于是否确需撤回予以审查。

二是完善撤销程序。从法律后果上来看,撤销相近于吊销,因此,在程序设置上《规定》主要参考《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的具体流程,规定需要调查核实的,应当予以执行,并赋予被许可人陈述、申辩和申请听证的权利。在撤销时限上,《规定》规定市场监督管理部门应当自本行政机关发现行政许可决定存在撤销事由之日起六十日内作出是否撤销的决定;不能在规定期限内作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长二十日。同时还规定,被许可人、利害关系人自被告知陈述、申辩和申请听证的权利之日起五日内未行使该权利的,视为放弃,以解决撤销工作时限过长的问题。

三是明确注销方式。结合现行有关行政法规,《规定》对《中华人民共和国行政许可法》所规定的注销情形作了具体分类,即涉及市场主体注册登记的、被许可人主动申请的、行政机关难以直接获悉有关注销情形的,规定需要依据相对人申请方可启动;对于除涉及市场主体注册登记之外的其他行政许可的注销,如行政许可有效期届满未延续的,行政许可依法被撤销、撤回、吊销的,以及市场主体已经依法终止的,则允许由行政机关直接依据职权予以注销。

(三)明确行政许可听证、送达程序

《规定》规定应当举行听证的几种情形:一是法律、法规、规章规定或者市场监督管理部门认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,由市场监督管理部门依职权举行听证;二是行政许可直接涉及行政许可申请人与他人之间重大利益关系,行政许可申请人、利害关系人申请听证的,由市场监督管理部门依申请举行听证;三是行政许可因存在法定情形可能被撤回、撤销,被许可人、利害关系人申请听证的,由市场监督管理部门依申请举行听证,同时按照《中华人民共和国行政许可法》有关规定,《规定》对于依法应当举行听证而未举行的行为规定了相应的法律责任。在程序设置上,考虑到现行有关部门规章对听证程序、送达程序已有较为完善的规定,因此,《规定》明确听证准备及听证参照《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》有关规定执行,送达参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》有关规定执行。

三、加大对行政许可的规范力度

《规定》在完善行政许可准入、退出程序以及听证、送达程序的同时,还从不同方面对行政许可实施工作予以规范,以确保市场监督管理行政许可符合法律法规要求。

(一)规范行政许可实施主体

《规定》对三类与行政许可实施工作相关的主体作了规定。第一类是依据法定职权实施行政许可的市场监督管理部门,要求在法律、法规、规章规定的职权范围内实施行政许可。第二类则是针对委托下级市场监督管理部门实施行政许可的情形,《规定》从避免工作风险和争议的角度,明确委托实施行政许可的,必须由委托机关和受委托机关签订委托书,以强调委托需要达成双方合意并具备法定形式。第三类是行政许可实施过程中需要对设备、设施、产品、物品等进行检验、检测、检疫或者鉴定、专家评审的,《规定》规定可以委托专业技术组织实施,并明确如果法律、法规、规章对专业技术组织的条件有要求的,市场监督管理部门应当委托符合法定条件的专业技术组织,以尽可能保证技术活动的规范性和可靠性。

(二)强化行政许可公开

公开是行政许可工作的基本原则之一,也是有效规范行政许可工作的重要手段,因此,《规定》对行政许可的公开作了比较完善的规定。一是将公开作为行政许可行为应当遵循的基本原则之一,按照《中华人民共和国行政许可法》有关规定,明确规定市场监督管理部门应当遵循公开、公平、公正、非歧视和便民原则,依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。二是为了保障相对人知情权,同时也是为了更有力地对行政许可活动进行监督,规定市场监督管理部门应当按照规定公示行政许可的事项、依据、条件、数量、实施主体、程序、期限(包括检验、检测、检疫、鉴定、专家评审期限)、收费依据(包括收费项目及标准)以及申请书示范文本、申请材料目录等内容。三是对委托实施行政许可、举行行政许可听证等,规定有关公示、公告的义务性规定,督促市场监督管理部门在具体工作中切实履行好相应的法定义务。四是加大对行政许可结果的公示力度,要求市场监督管理部门在履行职责过程中产生的行政许可准予、变更、延续、撤回、撤销、注销等信息,按照有关规定予以公示。

(三)完善行政许可评价及违法惩戒规定

一方面,《规定》根据《中华人民共和国行政许可法》规定,从行政许可的必要性、有效性等方面完善了对行政许可的评价制度,规定有关市场监督管理部门可以根据工作需要对本行政机关以及下级市场监督管理部门行政许可的实施情况及其必要性进行评价,以帮助市场监督管理部门更好地改进行政许可工作。另一方面,《规定》针对实践中大量存在的行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可,以及被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情况,根据《中华人民共和国行政许可法》明确相应的法律责任。同时,《规定》还规定受委托机关超越委托权限范围或者再委托的相关责任,并对市场监督管理部门在行政许可工作中存在的违法行为规定相应的法律后果。

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